Как Госдума делает «общее дело» и как соблюдает частные интересы
В свет вышло новое исследование «Думабинго» — проекта о лоббизме в российском парламенте. Команда проекта изучила паттерны и тенденции, характерные для законотворчества в нынешнем, VIII созыве Госдумы.
Госдума нового созыва работает уже 20 месяцев, и три четверти этого времени пришлись на время «спецоперации». В этом материале пойдет речь о том, изменилась ли основная деятельность депутатов — законотворческая. Изучение законопроектов и их авторов показало, что в восьмом созыве значительно усилился тренд на «массовые» инициативы, которые внесены почти всем составом Думы. Как и в прошлых созывах, думская оппозиция продолжает засорять парламентскую канцелярию множеством заведомо непроходныхзаконопроектов, а через депутатов все есть возможность проводить разные инициативы, выгодные конкретным ведомствам, отраслям и даже компаниям.
Лояльность единым фронтом
После выборов в сентябре 2021 года депутатский корпус обновился на 48,5% — 218 из 450 депутатов пришли в Госдуму впервые. Сейчас из них на Охотном Ряду осталось 211 человек: кто-то перешел работать в другие структуры, кто-то умер. Предыдущие созывы также обновлялись примерно наполовину (например, седьмой созыв странным образом тоже состоял из 218 новичков — тогда вернули возможность избираться по одномандатным округам впервые с пятого созыва). Но сформированный еще в середине 2000-х костяк депутатов из авторитетного руководства всех партий сохраняется до сих пор, и он все так же демонстрирует лояльность депутатского корпуса линиям «Единой России» и президента.
Например, депутаты продолжают единодушно голосовать за законопроекты.
Но наиболее заметная из особенностей восьмой Госдумы — это рекордное количество принятых инициатив и скорость их прохождения. За 2022 год Госдума приняла 653 закона. Предыдущие годы по количеству принятых законопроектов были скромнее: в 2021-м — 505, в 2020-м — 553, а в 2019 году — 530.
Сроки принятия законопроектов также бьют рекорды. Один из ярких примеров — закон об электронных повестках, который был принят за рекордно короткий срок, на что даже жаловались сами депутаты. Члены думского комитета по обороне внесли положения о создании реестра военнослужащих и возможности вручать повестки в электронном виде в старый законопроект 2018 года. Первоначально речь в нем шла о том, что военнообязанные должны получать повестку под расписку. Кардинальные изменения в законопроект, лежавший без движения пять лет, внесли 10 апреля во втором чтении, и уже на следующий день он был окончательно принят.
Еще один пример — законопроект, который изначально касался ужесточения наказания за незаконное проникновение на охраняемые объекты. Во втором чтении в него внесли поправки, совершенно не относящиеся к первоначальной теме, — о наказании за дискредитацию не только армии России, а всех участников «СВО». Принять такую инициативу предложил основатель ЧВК «Вагнер» Евгений Пригожин, в конце января он направил спикеру Госдумы Вячеславу Володину соответствующее письмо. 1 марта Володин внес поправки в Госдуму, и уже на следующий день проект одобрили во втором чтении.
Усилился тренд не только на «скоростное», но и на «массовое» законотворчество, когда авторами законопроектов выступают сотни депутатов. Отдельные такие инициативы вносили еще в первых созывах Думы, однако те законопроекты, как правило, имели отрицательные отзывы Правительства и могли не пройти дальше первого чтения. Совсем иное развитие, как отмечала «Новая газета», получило «массовое законотворчество» начиная с 2012 года. Именно так принимались законы об «иностранных агентах» и закон о запрете гражданам США усыновлять российских детей. Авторами этих инициатив числились больше половины списочного состава Думы.
За неполный восьмой созыв, к 31 мая 2023 года, таких «общедумских» законопроектов уже десять — снова рекорд. Половина из них посвящены теме «СВО»: возможности наделять добровольцев статусом ветерана и инвалида боевых действий, ужесточению наказаний за диверсии, введению запрета и наказания за публикацию инструкций по изготовлению боеприпасов. Остальные продвигают государственную повестку по вопросам не милитаристского характера, и это почти сплошь запреты: запрет «пропаганды» ЛГБТ и педофилии, запрет на смену пола, запрет продавать вейпы детям.
Выделяется в этом ряду разве что предложение передавать управление школами на региональный уровень власти.
Вокруг таких законопроектов часто возникает широкий общественный и медийный резонанс, Совет Федерации и президент поддерживают их, и они довольно быстро проходят все чтения и стадии принятия. Основным инициатором выступает руководство нижней (а иногда еще и верхней) палаты парламента, руководители фракций и комитетов. Остальные депутаты оставляют свои подписи на обычных бланках, которые потом прикрепляются к пакету документов законопроекта, что похоже на дежурную отметку о присутствии.
Эти приметы могут говорить о том, что на самом деле тексты документов были подготовлены вне стен парламента (например, в администрации президента) и лишь преподнесены как инициатива народных избранников. Спикер Госдумы Вячеслав Володин пришел в Госдуму как раз из АП, где курировал внутреннюю политику.
Со стороны же участие сразу нескольких сотен депутатов во внесении законопроекта выглядит как политтехнологический прием, цель которого — показать лояльность, поддержку и сплочение элит вокруг щекотливых тем государственной повестки. Это очень похоже на попытку продемонстрировать повторение «крымского консенсуса» — публичного единения всей элиты, руководства страны, а значит, и народа.
Сизифов труд думской оппозиции
Фракции в Госдуме формируются в первую очередь по партийной принадлежности депутатов. Большая часть инициатив, внесенных группой депутатов из одной фракции, представляет собой отработку партийной повестки и предвыборной программы. Как правило, такие законопроекты вносятся в интересах определенных групп граждан, имеют явные признаки популизма, а авторы, скорее всего, заведомо понимают, что инициатива не будет принята: целью является присутствие в медиа. Партии таким образом поддерживают свой имидж, показывают свою работу и привлекают сторонников и избирателей.
В основном это касается предложений «оппозиционных» фракций, которые по числу членов значительно меньше, чем фракция партии власти — «Единой России». Фракционные инициативы практически не находят поддержки среди других фракций, редко проходят дальше первого чтения, но регулярно вносятся повторно.
Например, КПРФ с 2014 года ежегодно пытается провести законопроект «О детях войны» и с 2017 года призываетвыйти из ВТО. «Справедливая Россия» с 2011 по 2020 год четырежды пыталась провести федеральный закон о введении госмонополии на производство и оборот этилового спирта. Фракция ЛДПР за время с шестого созыва Госдумы 21 раз пыталась внести разного рода поправки в закон о страховых пенсиях.
Если предметом «фракционной» инициативы заинтересовывается «Единая Россия», то такой законопроект «парламентской оппозиции» отклоняется. Взамен вносится новый, практически идентичный, но в нем в число авторов входят представители партии власти и члены профильных комитетов. Сугубо фракционный законопроект только в редких случаях может быть принят Госдумой. В остальных случаях нужно обязательное участие, а лучше — инициаторство представителей «Единой России».
Фракция «Новые люди» весной 2022 года дважды вносила проект федерального закона «О майнинге в Российской Федерации» (№ 116 366-8, № 127 303-8). Первый был снят с рассмотрения после отрицательного отзыва правительства, второй — внесен в день снятия первого и отклонен в октябре. Спустя почти месяц, после сентябрьского поручения премьер-министра Михаила Мишустина Минфину, Центробанку, ФСБ и ФНС проработать вопрос о выпуске и обороте цифровой валюты, группа депутатов во главе с председателем комитета Госдумы по финансовым рынкам Анатолием Аксаковым внесла на рассмотрение инициативу об установлении правового регулирования майнинговой деятельности (№ 237 585-8). Члены фракции «Новые люди» также вошли в состав авторов. Однако теперь это уже не проект нового федерального закона (как предлагали «Новые люди»), а поправки в действующее законодательство, и инициатива претерпела значительные изменения.
Остается ли в Думе место лоббизму
Несмотря на доминирование единомыслия и сплочения, частные интересы тоже находят отражение в законодательных инициативах. «Потенциально лоббистские» законопроекты — это законопроекты с признаками продвижения чьих-либо интересов, которые предлагают ввести явные или особенные привилегии для отрасли, компании или ведомства.
Яркий пример из восьмого созыва — нашумевший законопроект единоросса Артема Кирьянова о ведении единого оператора цифровой рекламы, который по сути предлагал монополизировать рынок. Единым оператором предполагалось сделать отечественную, системообразующую для российской экономики компанию, у которой есть собственные цифровые щиты. Под эти критерии подходила (да и сейчас подходит) только одна компания — Russ Outdoor. Примечательно, что в «выборном» 2021 году «Единая Россия» заплатила за рекламу этой компании более 165 млн рублей. Другие партии, судя по их финансовым отчетам, услугами этого лидера рынка не пользовались.
Законодатели часто стали обосновывать предлагаемые меры явно лоббистского характера обеспечением национальной безопасности и противодействием санкциям. Однако под предлогом «защиты от влияния недружественных государств», как в данном примере с единым оператором рекламы, продвигаются интересы конкретной компании в ущерб остальным участникам рынка. Не удивительно, что законопроект вызвал недовольство среди участников рынка и инициативу отклонили во втором чтении.
В восьмом созыве встречаются случаи так называемого «разового лоббизма», но они не имеют системного характера. Большая часть инициатив, продвигающих интересы отраслей и ведомств, разрабатывается в комитетах Госдумы. При них действуют экспертные советы, куда входят представители ведомств, органов власти, бизнеса и общественности. По итогам круглых столов и заседаний рабочих групп вносятся «комитетские» законопроекты, которые часто могут иметь признаки «потенциально лоббистских» — когда у депутатов-членов комитетов есть прямые или опосредованные связи с той отраслью или сферой, которую курирует комитет.
Например, важные для Центробанка законопроекты чаще всего вносят комитет по финансовым рынкам во главе с депутатом Анатолием Аксаковым и экс-председатель комитета СФ по бюджету и финансовым рынкам, а ныне заместитель председателя верхней палаты сенатор Николай Журавлев.
Одним из примеров успешного «комитетского» законопроекта можно назвать предложение дать Минобороны право разрабатывать и утверждать перечень состояний военнослужащих, при которых им можно оказывать первую медицинскую помощь, стандарты оснащения аптечек и программы подготовки военнослужащих и медицинских специалистов военных частей для оказания первой медицинской помощи. Ранее таким правом обладал Минздрав России. Эти примеры относится также и к ведомственному лоббизму, который, по заверениюВячеслава Володина, сократился еще в 2017 году.
В отличие от «разового потенциально-лоббистского» законопроекта, у «комитетского» выше шанс на успех, особенно если кто-то из его авторов имеет большой аппаратный вес и уже не первый созыв заседает в парламенте. Но даже такие инициативы могут надолго «зависнуть» на этапе первого чтения. Так происходит, когда сталкиваются интересы разных групп. Если не найдется компромисс или одна из групп не продавит свое решение, такой законопроект может пролежать в Госдуме не один созыв.
Например, в феврале 2017 года, в начале седьмого созыва, депутаты Айрат Фаррахов, Дмитрий Морозов и Николай Герасименко внесли законопроект, которым предлагалось увеличить минимальную сумму для контрактов с одним поставщиком без проведения торгов со 100 до 400 тысяч рублей (№ 105 377-7). Принятие такой инициативы позволило бы увеличить прибыль, снизить административные издержки производителям и поставщикам фармацевтической продукции в медицинские организации. Законопроект пролежал в Думе шесть лет и в итоге был отклонен только в апреле 2023 года — уже после того, как спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко предложила вовсе отменить действие федерального закона о закупках.
Лоббизм есть, контроля нет
Что бы ни говорили про лоббизм в России на самом высоком уровне, он есть и будет. И не только в парламенте. Лоббизм — это всего лишь один из способов взаимодействия власти, бизнеса и общества.
Например, в конце сентября 2022 года общественники Барнаула направили в мэрию заявку на включение территории бывшего парка им. Ленина в городскую программу по благоустройству на следующий год. Мэрия заявку одобрила, и по итогам голосования, которое завершилось 31 мая 2023 года, эта территория победилав конкурсе, хотя борьба была напряженной. История выглядит тривиально и совсем не «зловеще», но с точки зрения политической науки это тоже лоббизм: городские активисты пролоббировали сперва включение площадки в конкурс, а затем благодаря агитации привели ее к победе в голосовании.
Проблема в том, что сейчас невозможно отследить влияние лоббистов на разные процессы в России. В случае с законотворчеством нам видны лишь конечные результаты их деятельности — законопроекты, которые иногда становятся законами и по которым должны жить все граждане страны.
Работа профессиональных лоббистов, скорее всего, во многих случаях небесплатна. В странах, где лоббизм регулируется, к нему прибегают в том числе российские компании: с 2014 года российские клиенты заплатилиамериканским лоббистам в общей сложности $186 млн. Но в России нет ни законодательного определения термина «лоббизм», ни институтов контроля за деятельностью лоббистов: нельзя узнать, кто с кем встречается, сколько денег и кем тратится на продвижение частных интересов.
Странным образом тренд на тотальный контроль — и за гражданами, и тем более за политиками как частью госаппарата — обходит стороной законотворчество и то, как на него влияет лоббизм. После двух с лишним десятилетий построения «вертикали власти» такое «слепое пятно» заставляет полагать, что продвижение частных интересов остается в какой-то мере отданным на откуп депутатам. А гражданам, которые хотят знать, в чьих интересах пишут законы их избранники (после того как отметятся в «листе присутствия» за очередной репрессивный или милитаристский законопроект), остается полагаться на работу журналистов и исследователей.