старший научный сотрудник ИЭП им. Гайдара, PhD
Реформы экономики дефицита проходили при дефиците власти у реформаторов
В этом году исполняется 30 лет реформам правительства Ельцина — Гайдара. Они были проведены в русле экономического мейнстрима тех лет, ставшего рецептом для преобразований в самых разных экономиках мира. Со временем, по мере накопления нового опыта, оценка этих реформ не раз менялась. Однако важно не забывать, в каких условиях они проводились, и тогда, возможно, оценка будет более справедливой.
Цели реформ
Постсоциалистическое государство нуждалось в куда более широком спектре институциональных преобразований, нежели обычные развивающиеся страны со средним уровнем дохода. По сути, речь шла о полном обновлении экономики:
🔹 требовалось либерализовать розничные и оптовые цены,
🔹 перейти к более современной системе налогообложения,
🔹 провести массовую приватизацию,
🔹 либерализовать взаимосвязи с внешним миром, включая торговлю, валютные операции, банально дать людям возможность свободно ездить по миру и т. д.
Мало сомнений в том, что экономика и общество нуждались в этих реформах. И дело не просто в том, что с фиксированными ценами невозможно было наполнить полки в магазинах. Цены в СССР не играли свою важнейшую экономическую роль: они не служили сигналом, указывающим, куда, в какие отрасли выгодно направлять ресурсы, чтобы увеличить предложение и удовлетворить высокий спрос. Результатом стали полный дисбаланс спроса и предложения, тотальный дефицит, образование денежного навеса у населения и фактический паралич денежной системы.
Конечно, цены не дают исчерпывающего ответа на вопрос, каким образом обществу следует распределять ресурсы (например, издержки на создание многих общественных благ превышают финансовую выгоду от них). Рынок порой ошибается и предлагает не лучшие решения, его можно и нередко нужно ограничивать, встраивая в него различные предохранители и блоки управления. Но сегодня у этого механизма распределения ресурсов конкурентоспособной альтернативы нет, иные подходы показали свою нежизнеспособность.
Без рынка и свободных цен Россия осталась бы кораблем без работающей навигационной системы. Даже в условиях расшатанной бюджетной и монетарной системы советское государство не могло повысить эффективность расходования тающих ресурсов, пример чему – растущие объемы незавершенного строительства.
Еще одной проблемой, требовавшей решения, была тотальная государственная собственность на средства производства. И здесь метафора с кораблем уже неуместна. Потому что на корабле как раз требуется единое централизованное управление и подчинение приказам. Функционирование же экономики обеспечивается преимущественно децентрализованными решениями и личной инициативой. Да, эта децентрализация относительная, потому что предложение на многих рынках создается крупными корпорациями. Да, далеко не всегда государственная собственность неэффективна — западноевропейская экономика дает множество примеров конкурентоспособных компаний или университетов с госучастием. Но нет никаких причин — кроме идеологических или политических — загонять под зонтик государственной собственности всех экономических агентов. К тому же уже в СССР номенклатура, директора предприятий по факту взяли под свой контроль государственную собственность.
Наконец, инструментом, позволяющим обществу решать важнейшие задачи, должна была стать либерализация международной торговли. Это и формирование цепочек добавленной стоимости, по которым страны обмениваются технологиями и знаниями. Это и масштабирование выпуска за счет экспорта товаров и услуг, что особенно важно для стран с небольшими внутренними рынками. Активный экспорт позволяет серьезно увеличивать доходы и уровень благосостояния.
Чего не хватило реформам
Наверняка авторы реформ, пойдя по пути преобразований, видели «на другом берегу» общество, в котором рыночные механизмы освобождают частную инициативу. Они видели экономику, которая предлагает миру разнообразные конкурентоспособные товары и услуги, доходы от экспорта которых увеличивают благосостояние всех жителей страны. Они видели открытую страну.
Шаги, которые сделали реформаторы, были необходимы, чтобы совершить это путешествие в новую Россию. Но были ли они достаточны? Увы, едва ли.
Либерализация цен и торговли, а также приватизация создают возможности для реализации частной инициативы. Но их недостаточно для формирования стимулов. Для этого нужна системы институтов, надежно защищающих права собственности. Хотя в 1990-х гг. судебная система развивалась (были восстановлены институты присяжных, мировых судей, судебных приставов, развивалась адвокатура и т. д.), она едва ли была способна в достаточной мере обеспечивать защиту прав собственности и решать многие другие проблемы. Впрочем, оправданием для реформаторов может служить то, что акцент на институциональных реформах стал частью мирового мейнстрима позже, уже в XXI в.
Впрочем, дело не только в стимулах. Желание и возможности реализовывать частную инициативу должны быть дополнены знаниями, технологическими решениями, капиталом и инфраструктурой. Знамени структурных реформ, ключевыми ингредиентами которых были приватизация и либерализация торговли, следовало реять лишь над частью преобразований, а не быть символом всех реформ. Структурная отраслевая трансформация экономики — изменение состава продуктов, которые страна может предложить своим и иностранным потребителям, — ничуть не менее важная часть преобразований, требующая отдельных продолжительных и дорогостоящих усилий. Иными словами, крупной экономике важно не только хотеть производить, торговать и увеличивать уровень благосостояния, но и быть в состоянии это делать.
Крайне милитаризованная экономика позднего СССР явно требовала отраслевой структурной трансформации, потому что для экспорта годилась лишь небольшая часть продукции. Однако отраслевая трансформация, если не относиться всерьез к идее конверсии военного производства, от которой на закате плановой экономики ждали чуда, занимает многие годы и требует огромных расходов. Мало сомнений в том, что такую трансформацию в 1990-х гг., в эпоху низких бюджетных доходов, провести было невозможно. Но даже если бы деньги на индустриальную политику нашлись, то вряд ли бы она была реализована. За исключением, возможно, создания особых инвестиционных условий для отдельных категорий инвесторов. Реформаторы полагали, что такая трансформация станет автоматическим результатом структурных реформ и потому не требует отдельных усилий.
Мы также знаем сегодня, что путь к благосостоянию лежит через довольно сложную систему мер, позволяющую не допустить роста несправедливого экономического неравенства. И пример тому — достижения отдельных стран Западной Европы и Скандинавии. Те страны, где неравенство начинает бесконтрольно расти, сталкиваются с социальной и политической поляризацией, серьезными конфликтами внутри общества, разрешать которые берутся популисты. Разумеется, все та же бедность 90-х не позволяла полностью реализовать эти меры в России. Но многие из них в принципе не рассматривались в качестве ключевых блоков реформ.
Реформы дефицита
Что-то из того, что сегодня нам кажется очевидным, реформаторы понимали и поддерживали, но не делали на этом акцента. Что-то — например, активную индустриальную политику — они считали излишним, а о чем-то вообще не задумывались. Но является ли это основной причиной тех неудач, которые постигли российскую экономику в начале пути преобразований? Едва ли.
Политические возможности реформаторов были крайне ограниченными. Преобразования создали крупную группу проигравших и проигрывающих, которую реформаторы полностью взять под контроль не могли. Из-за этого пришлось идти на компромиссы, и многие декларируемые преобразования изменили свое содержание, часто — не в лучшую сторону. С сопротивлением реформаторы наверняка бы столкнулись, займись они отраслевой структурной трансформацией или более активным преобразованием социальной системы.
Иными словами, на короткой дистанции главными факторами, мешавшими реформам, оказались дефицит экономических ресурсов и политической власти. Но будь у реформаторов больше ресурсов и времени, довольно скоро ключевым ограничением стали бы недостатки их идей. Но и здесь нужно принимать во внимание то, что структурные реформы 1990-х виделись универсальным рецептом для стран постсоциалистического и третьего мира, предложенным интеллектуальным мейнстримом той эпохи.
Многие рецепты экономического развития и тактики проведения реформ, такие как диагностика роста, позволяющая определить приоритеты политики, появились годы спустя. Индустриальная политика в значительной мере вернула утраченные идеологические позиции. Реформаторы же действовали в условиях иных представлений о росте и развитии — в их эпоху мир устал от дирижизма и неэффективности государства, а механизм экономического роста виделся более простым, чем он был на самом деле.