Мосгорсуд отложил на 9 ноября рассмотрение апелляции московской прокуратуры на решение Тверского суда поместить ректора Московской высшей школы социальных и экономических наук (Шанинки) Сергея Зуева под домашний арест. Прокуроры хотели бы отправить Зуева, который недавно перенес операцию на сердце и остается в больнице, в сизо. По «делу Раковой» ему вменяют в вину мошенничество в особо крупном размере и подозревают в хищении более 21 млн рублей, принадлежащих Фонду новых форм развития образования.
Независимый эксперт Минфина по антикоррупционной экспертизе Дмитрий Тортев в колонке для VPost объясняет, что во многих госконтрактах нет измеримых целей и задач для их заказчиков – поэтому они просто и не могут быть исполнены без последующих претензий. Ответственность заказчиков таких работ формальна и никак не связана с работой соответствующей отрасли, поэтому с них взятки гладки в прямом и переносном смыслах.
19 октября 2021 года VPost опубликовал материал «У вас тут трех сантиметров не хватает», в котором представители научного и экспертного сообщества дали свои комментарии относительно ситуации. В развитие темы целесообразно провести анализ закупок, ставших причиной уголовного преследования.
В России стоимость госзакупок (сюда входят закупки контрактной системы по 44-ФЗ и закупки госкомпаний и отдельных юрлиц по 223-ФЗ) составляет порядка 28,8 трлн рублей. Весь ВВП России — 106 трлн рублей. Поэтому понятно общественное внимание к различного рода незаконным схемам, которые позволяют обойти прозрачность распределения бюджетных средств. Оценки ущерба, который причиняется различного рода сговорами, разнятся. Бывший глава ФАС Игорь Артемьев говорил о цифре в 2% ВВП, он же утверждал, что сговорами в ряде отраслей экономики пронизано 80-90% госзакупок. Завкафедрой конкурентного права РАНХиГС (и бывший руководитель антикартельного управления ФАС) Андрей Тенишев уточняет, что в оценку 2% от ВВП входят не только сговоры при госзакупках, но и картели в торгах имуществом, транснациональные картели и сговоры на товарных рынках. Однако считается, что эти цифры показывают ущерб с учетом латентности, то есть невыявленных сговоров.
Большинство средств госзаказа распределяется неконкурентным способом: контракты заключаются с конкретным поставщиком (который либо один вышел на торги, либо был назначен правительством). Из общих 8,9 трлн рублей контрактной системы в 2020 году на торгах было распределено только 2,8 трлн рублей; в закупках госкомпаний и отдельных юрлиц из 19,9 трлн неконкурентным способом освоено 13,8 трлн рублей.
Закупки «у единственного поставщика», как это получилось с Шанинкой, предполагались как исключение: чтобы закрывать потребности государства на тех рынках, где нет конкуренции. Единственный поставщик при закупке на конкурентных рынках может быть маркером заранее оформленной договоренности заказчика и подрядчика. Разграничение ситуаций, когда закупка не вызвала интереса у исполнителей и когда имеет место «вертикальный сговор» — всегда проблема и для компетентных структур, и для общественного контроля. Сейчас ни у участников рынка, ни у антимонопольных (и тем более следственных) органов нет четкой и современной методики анализа рынка товаров, работ, услуг. Не в последнюю очередь из-за этого приходится часто слышать мнения, что уголовно-правовая или административно-правовая оценка госзакупок строится на предположениях.
Но специалисты правильно говорят, что интерес к закупкам у единственного поставщика по 223-ФЗ часто выглядит нездоровым. В самом законе не определено, какой процент отдается конкурентным закупкам, да и увеличение процента конкурентных закупок не влияет напрямую на их эффективность. Успешность конкурентных закупок зависит не от заказчика, а от поведения участников — крупные и серьезные компании зачастую отказываются идти на торги несмотря на мощную рекламную компанию, пропагандирующую преимущества госзакупок. Математические выкладки показывают, что даже на высококонкурентных рынках при количестве заявок более 4-5 на один лот страдает качество исполнения — либо отсутствует измеримый эффект экономии. Поэтому мнения, будто в госзаказе необходимо достигать 30-40 заявок на один лот, происходят от незнания реальности: на практике это может привести к конкурсному рейдерству и отрицательному качеству исполнения контракта.
Но справедливо и мнение, что при всех преимуществах закупки у единственного поставщика невозможно исключить случаи злоупотребления правом. Один из таких случаев — необъективное или не полностью объективное описание объекта закупки, не соответствующее действительным потребностям заказчика, нарушающее принципы разумности детализации требований и их определенности. Повторяемость признаков злоупотреблений дает представление о картине закупочных действий заказчика. Поэтому в одном случае неразумное, нерациональное использование бюджетных средств и отсутствие результата станет результатом неверных входных данных и предпосылок, а в другом — свидетельством вывода и легализации средств организации или бюджета определенного уровня. Сам заказчик не обязан доказывать обществу целесообразность проведения закупки с теми или иными условиями, и в каждой ситуации необходимо разбираться предметно.
Две закупки Фонда новых форм развития образования («пострадавшего» в деле Сергея Зуева. — VPost) содержат определенные признаки, на которые целесообразно обратить внимание.
Первая из закупок называется «Разработка и апробация модели создания и функционирования профессиональных сообществ педагогических работников в рамках реализации мероприятий федерального проекта «Учитель будущего» национального проекта «Образование»». Начальная цена договора — 29 млн рублей. Обоснование цены договора не соответствует предмету закупки: вместо модели профессиональных сообществ 29 млн забюджетированы на «разработку и организационно-техническое сопровождение информационного портала «Онлайн-приемная национального проекта «Образование»». Вызывает сомнения и методика обоснования цены контракта — заказчик использовал метод анализа рынка (т.е. сопоставление коммерческих предложений). Такая методика применима только в тех случаях, когда для работ и услуг существует сформировавшийся конкурентный рынок, а работы и услуги однотипны и однородны, сопоставимы с аналогичными в других закупках. Для высокотехнологичных проектов применяется другой метод — затратный. Он позволяет вычислить максимальную сумму договора в уникальном проекте как сумму затрат и обычной нормы прибыли. Поэтому сказать, к примеру, почему заказчик заложил 5,4 млн рублей на «исследование теорий и практик создания и функционирования профсообществ», 6,3 млн рублей на «проведение социологического исследования с последующим определением факторов, способствующих профадаптации», — просто невозможно.
Идентификации организаций, предоставивших коммерческие предложения, в документах закупки нет (а обычно принято указывать хотя бы исходящие номера и дату коммерческих предложений). Сами цифры в расчете цены контракта выглядят искусственными и подогнанными под заранее заложенный бюджет: одна из организаций точно угадала стоимость каждого из 13 этапов по двум закупкам, а ценовые предложения двух других отклоняются по каждому этапу то вверх, то вниз на примерно одинаковую величину. Это позволяет предположить, что обоснование цены контракта носило формальный характер при заранее определенном результате.
Во второй закупке при предмете контракта, сводящемуся к определению организационно-методических основ деятельности центров профмастерства, львиную долю средств предполагалось потратить на неустановленную законотворческую работу: в обоснование цены контракта включена платная разработка нормативно-правовых актов. Но если разработка «нормативно-правовых локальных и других актов, регулирующих деятельность центров» стоят 1,25 млн рублей, то «разработка нормативно-правовых локальных и других актов, обеспечивающих деятельность центров» стоит уже 3,65 млн рублей. Понятия «локальный нормативно-правовой акт» в законодательстве вообще нет, поэтому что именно планировалось разработать и на какие правовые новации планировалось тратить указанные средства, сказать затруднительно.
В обеих спорных закупках присутствует раздел «Актуальность предмета закупки», однако закон не обязывает заказчика каким-либо образом обосновывать актуальность закупки, и вообще данный раздел был бы более уместен в научной или методической работе, чем в документации открытого конкурса. Впрочем, в этом разделе содержатся массивные текстуальные заимствования из различных документов, относящихся к общим положениям федерального проекта «Учитель будущего» и в значительной степени дублированных в документах федерального и регионального уровня, в том числе при проведении закупок и распределении грантов. Присутствует в документациях и раздел «Используемые термины», но часть терминов, разъясненных в нем, больше нигде не появляется, а это косвенный признак текстуального заимствования и этого раздела из какого-то внешнего документа.
Критерии оценки заявок на участие в конкурсе сформированы таким образом, что позволяют в произвольной мере снижать оценку участникам, если, по мнению конкурсной комиссии, «перечень методов предлагаемых при выполнении работ (оказании услуг) представлен не по всем наименованиям работ (услуг); определения предлагаемых методов, раскрывающие содержание, сущность и их основные черты, не указаны; способы применения методов при выполнении работ (оказании услуг) применительно к конкретным работам (услугам) не представлены». Часть документации представлена в виде копий словарных статей из словаря Ожегова, определяющих, что такое метод, методология, инструмент, инструментарий, определение и способ.
Но именно методология выглядит спорным местом и «слабым звеном» в заказанных по контрактам работах. К примеру, самый дорогостоящий этап одного из конкурсов фонда (6,2 млн рублей) — социологическое исследование педагогических работников в возрасте до 35 лет; оно нужно, чтобы понять, почему педагоги работают на одном месте дольше трех лет. Однако требования технического задания к этому этапу схожи до степени смешения с ранее проведенным и оплаченным из госбюджета исследованием «Создание эффективных условий, для успешной адаптации, закрепления и профессионального развития молодых педагогов в субъектах Российской Федерации и разработка механизмов их возможного распространения на всей территории Российской Федерации», которое стоило бюджету более 17 млн рублей. Полностью отсутствуют в требованиях к этапу обоснование и расчет выборки респондентов (то есть не указано, 100 человек или 1 миллион должны быть опрошены и почему именно такое количество). Не входят в требования к этапу подбор, обучение, инструктаж персонала, осуществляющего полевой этап исследования (а он, хотя впрямую вообще в документации не описывается — видимо, в силу недостаточного профессионализма авторов, — явно в ней подразумевается). Не включено в требования заказчика проведение контрольного исследования респондентов, не установлены требования к их выборочной совокупности (какой процент от входящих в выборку планировалось охватить исследованием); отсутствует требование к предоставлению заказчику маршрутных листов (что подтвердило бы достоверность и факт проведения полевого этапа исследования). Не затребована заказчиком графическая и картографическая интерпретация полученных данных, распределение ответов респондентов на открытые вопросы, распределение ответов по социально-демографическим и типологическим группам. Несмотря на неоднократное упоминание важности метода в требованиях к исполнителю, сам метод (а это по факту количественный опрос методом стандартизированного интервью) заказчиком в документации не указан. Да и вообще заказчик не установил, в каком виде ему должен быть предоставлен итоговый массив данных — то есть в формате какой компьютерной программы должны быть сводная база данных, содержащая полученные в ходе количественного исследования относительные показатели.
Отсутствие обязательных для научно-исследовательских работ такого уровня, сложности и стоимости каких-либо структурно-содержательных требований не позволяет достигнуть ни достаточной степени анализа входных данных, ни выдать какой-то удовлетворительный с точки зрения затрат и нужд потребителя контент. А в целом схожесть требований ко всем этапам работ по обоим конкурсам вызывает обоснованное сомнение, были ли задачи проведенных исследований в действительности актуальными, затраты, ассигнованные на их проведение — адекватными проблемной ситуации и эффективными, а результаты исследований — применимыми в практической деятельности заказчика и отвечающими его действительным потребностям.
Общая проблема госзаказа — отсутствие какого-либо контроля на этапе формирования потребностей заказчика и на этапе исполнения контракта. Договор с исполнителями даже по результатам конкурентных процедур заключается одномоментно, и оспаривание его очень затруднено.
Но чтобы квалифицировать действия исполнителя работ как мошенничество, необходимо доказать его умысел на присвоение денежных средств до начала исполнения работ по договору. Естественно, это невозможно сделать путем текстуального анализа документации и проверки применимости результатов работ, такое право принадлежит только суду. Реконструкция движения полученных исполнителем денежных средств — задача Росфинмониторинга, следственных и судебных органов, и эти данные общественности до сих пор не предоставлены.
Нельзя оправдывать несовершенством и динамичностью закупочного законодательства, сложностью с закрытием отчетности по закупкам затраты на проведение ненужных работ и исследований, единственная цель которых состоит в перемещении денежных потоков с одного уровня бюджетной системы на другой. К сожалению, такая практика скорее правило, чем исключение. Работающие по тому же 223 и 44 закону малые предприниматели сталкиваются ровно с тем же количеством отчетной документации, однако ее составление и ведение не представляет каких-то неразрешимых проблем даже для организаций, в штате которых состоит совсем небольшое количество сотрудников, поэтому проблема переусложненности отчетов в значительной мере является надуманной. Закупки (и не только у единственного поставщика) должны быть честными и конкретными, чтобы не бросать тень на всю систему экономических отношений в госзаказе. Способы, каким образом снизить процент коррупциогенных факторов в закупках, как снизить широту дискреционных полномочий госкомпаний и фондов при распределении крупных потоков денежных средств — тема для отдельных статей.