«Циничный» алгоритм управления отраслью — на примере российской таможни

Материалами для исследования послужили 16 глубоких интервью и одна фокус-группа с предпринимателями и сотрудниками предприятий, лично занимающимися проведением грузов через таможню. Удалось выявить проблему фундаментального характера: происходит подмена права неправовым алгоритмом.

Алгоритмы такого рода можно назвать латентными, поскольку они не описаны ни в учебниках, ни в нормативных документах. Как правило, о них не знают научные сотрудники вузов и академических институтов. Однако есть все основания считать, что такие алгоритмы в России широко распространены.

Не меньше, а больше

Проблема, для решения которой был создан алгоритм, состоит в следующем. В СМИ до сих пор широко распространено мнение, что таможенники за взятки занижают таможенную стоимость импортируемых товаров. Существует даже анекдот, как таможенники «превращают» электронику в зеленый горошек.

Отдельные случаи такого рода, возможно, имеют место и сегодня, но в целом подобная практика давно ушла в прошлое. Вызывает интерес, какими методами это было достигнуто.

Для борьбы с коррупцией и наполнения бюджета Федеральная таможенная служба создала эффективный, но циничный механизм. Суть его состоит в следующем. До каждого таможенного поста доводится плановое задание по финансовым поступлениям (таможенным сборам). Их величина устанавливается выше прошлогодней и выше ожидаемой. Невыполнение влечет за собой санкции в виде лишения премий, а в некоторых случаях понижения в должности или увольнения.

Оказавшись под угрозой применения санкций, работники таможни вынуждены не занижать, а завышать таможенную стоимость товаров для выполнения плана по таможенным сборам. Они оказывают незаконное давление на предпринимателей с целью добиться от на согласия на такое завышение. Конкретные формы принуждения описаны ниже.

Таким способом было достигнуто сразу два положительных эффекта. Во-первых, если не ликвидирована, то значительно уменьшена низовая коррупция на таможне. Во-вторых, увеличены поступления в бюджет. Алгоритм доказал свою эффективность.

Для описания работы выявленного алгоритма воспроизведем логику приятия решений руководством федерального ведомства.

Условия задачи, которая должна быть решена:

• Необходимо увеличить поступление таможенных сборов в бюджет.
• Необходимо сократить низовую коррупцию на таможне, которая снижает бюджетные поступления и сама по себе является социально негативным явлением.
• Принятые меры не должны иметь неприемлемых и скандальных последствий.

Пошаговое решение задачи:

• Определить стоимость импорта по каждому таможенному посту в предшествующий период (в динамике, за несколько лет).
• Установить план таможенных сборов в предстоящем периоде. План устанавливается методом от достигнутого уровня. Плановую величину прироста следует дополнительно увеличить по сравнению с предшествующей динамикой (планы должны быть напряженными и мобилизующими).
• Величина прироста показателей не должна быть ни слишком вольготной, чтобы сотрудники «не расслаблялись», ни чрезмерно жесткой, чтобы не «перегибать палку». По окончании планового периода наряду с анализом выполнения финансового плана следует проанализировать следующие показатели:
  а) во-первых, необходимо оценить динамику числа официально поданных административных жалоб и судебных исков со стороны импортеров, а также числа проигранных таможенниками исков. Если количество жалоб не возросло, степень давления на предпринимателей можно считать приемлемой. Если возросло, давление следует ослабить.
  б) во-вторых, следует определить динамику текучести кадров работников таможни исходя из следующих соображений. В прошлом доходы таможенников складывались из официальной заработной платы и неофициальных доходов (взяток). В новых условиях последние должны уменьшиться, но одновременно снизится и общий доход. Это может привести к тому, что доход упадет ниже рыночно равновесного, сотрудники начнут увольняться. Если этого не произойдет, доходы достаточны. Если возникнет тенденция к увольнениям, нужно поднять официальную зарплату — либо предоставить возможность увеличить доходы от взяток.

Поскольку резервы увеличения таможенных сборов неодинаковы на разных таможенных постах, описанный выше анализ и вытекающие из него действия следует вести отдельно для каждого таможенного поста. На тех постах, где предел увеличения финансовых планов достигнут, плановую величину роста таможенных сборов следует снизить, «перебросив» выпадающее на те посты, где подобных явлений не наблюдается.

Итак, реформа дала ожидаемые позитивные результаты. Возражения вызывает только один момент. Во времена горбачевской перестройки была провозглашена цель создания в России правового государства. Здесь не место обсуждать, в какой мере эта цель была достигнута. В долгосрочном плане она остается актуальной. Использование неправовых и «циничных» алгоритмов препятствует достижению этой цели, разрушает правовую среду и моральную атмосферу в обществе.

К сожалению, эта проблема до сих пор не была публично поставлена и мало кем осознается. Российские властные структуры привыкли действовать с позиции силы, игнорируя и подавляя идущие снизу возражения и жалобы. Остается надеяться, что кода-нибудь в будущем стране удастся отказаться от такой практики.

А теперь — подробнее.

Как завысить стоимость груза

Наиболее распространенная претензия предпринимателей к работе таможни состоит в том, что работники таможенных постов неправомерно настаивают на увеличении декларируемой стоимости ввозимых товаров. Эти требования обосновываются либо ссылкой на некие статистические данные о среднемировых ценах, которыми якобы располагает таможня, либо требованием изменить код (наименование) товара таким образом, чтобы величина таможенных сборов возросла. Они вынуждают предпринимателей идти на прямой подлог документов.

Коррупционное занижение стоимости товаров тоже может иметь место, но, по мнению респондентов, сегодня это гораздо более редкое явление, чем завышение с целью обеспечений контрольных показателей.

Цитаты.

А. Корректировка таможенной стоимости

• Основная проблема при импорте — определение стоимости товара. К примеру, мы покупаем полутуши. Выходим на рынок Бразилии, обзваниваем производителей. Выбираем наиболее выгодное предложение. Завозим на российскую территорию. И говорим: эта полутуша стоит доллар (условно говоря). Вот наши платежки, вот наши документы, вот наш контракт. Таможня отвечает: «По нашим данным, эта полутуша стоит 1,20 доллара, платите пошлину исходя из нашего видения, а не из вашей реальной сделки».
• Если таможня нашу стоимость не принимает, она увеличивает ее до средней по рынку, по своей статистической базе. Откуда берется эта база — никто не знает.

Б. Изменение таможенного кода товара

• Например, я везу говяжью печень. А таможня говорит: «У нас есть большие сомнения, что ты правильно определил код товара. У тебя не говяжья печень, а что-то другое. Другой код». И это код с большей величиной сбора. Ты говоришь: «Если вы так считаете, у вас есть лаборатория. Берите на образцы, и выясняйте». У них свои доводы: «Мы берём. Но мы же пока не знаем, что ты везешь. Мы считаем, что ты неправильно определил код товара. Пока мы проводим лабораторные исследования, пожалуйста, положи нам на депозит деньги, исходя из того, что у тебя там, возможно, вырезка». Платежи за вырезку раз в 10 выше, чем на печень. Они получают эту сумму на депозит. Месяца два выясняют в своей лаборатории, что же ты всё-таки привёз. Деньги на депозите фактически заморожены, мы не можем их использовать, как оборотные средства. В конце концов тебе их возвращают, но выпускают товар под такое повышенное обеспечение.

Зачем завышать таможенную стоимость

По мнению респондентов, причина, по которой работники таможни настаивают на завышении стоимости товаров, состоит в том, что таможне в целом и всем ее подразделениям, вплоть до каждого таможенного поста, доводятся планы по сбору таможенных пошлин и иных платежей. В тех случаях, когда общая сумма сборов в течение определенного периода не достигает установленной контрольной цифры, таможенники вынуждены оказывать незаконное давление на импортеров, чтобы обеспечить выполнение плана.

Сами работники таможенных постов тоже под давлением. При невыполнении контрольных показателей вышестоящие инстанции сообщают о подозрениях, что работники постов за взятки занижают стоимость товаров, умышленно присваивают им более льготные коды, вследствие чего возникает недобор до плановых показателей. Вслед за этим организуются проверки с неизвестным исходом для работников таможенных постов. А работники таможни, регулярно выполняющие контрольные показатели, находятся на хорошем счету, и перед ними открывается возможность карьерного роста.

Цитаты:

• Каждый пост отвечает за перечисление определенных сумм в бюджет. Я не знаю, как это делается на уровне государства, ставятся такие задачи официально или нет, но негласно я знаю, что у каждого таможенного поста есть какие-то нормы отчислений.
• У них есть план по бюджету, который они должны обеспечить. Таможенники возразить не могут, иначе им скажут: ты берешь взятки и занижаешь таможенную стоимость. А раз ты такой нехороший, мы организуем тебе проверку. Будешь рад, если отделаешься увольнением. И таможенник берет под козырек.
• Они честно нам говорят, что у них план «горит», поэтому они будут нас корректировать, им же надо отчитаться за выполнение плана.

Как давят на предпринимателей

Наиболее распространенные формы давления, которое работники таможни оказывают на предпринимателей — затягивание процесса оформления груза и омертвление оборотных средств предприятий. Товар выпускают из таможни, но образцы отправляют на экспертизу, и на время ее проведения предприниматель обязан положить на депозит залог, величина которого равна разнице в величине таможенных сборов, заявленной предпринимателем, и величине сборов, заявленной таможенниками. Экспертиза часто соглашается с предпринимателем, после чего денежные средства ему возвращаются, но на это уходит от четырех месяцев до полугода. Кроме того, сбор документов, необходимых для возврата денежных средств является достаточно сложной и трудоемкой процедурой.

Бывает, спор о таможенной стоимости развивается по более жесткому сценарию. На предпринимателя могут завести дело о недостоверном декларировании. Тогда деньги с депозита в бесспорном порядке списываются в бюджет, а предприниматель может быть привлечен к ответственности. В зависимости от суммы начисленного ущерба может быть заведено административное или уголовное дело. Последнее случается редко, но такие случаи у предпринимателей на слуху. Поэтому они стараются не конфликтовать с таможней.

Цитаты.

А. Омертвление денежных средств

• Образцы отправляют в лабораторию. Мне проще не спорить, а положить деньги на депозит. Через два месяца сообщают результат. Дальше два варианта. Первый, когда говорят: «Друг, у тебя всё-таки это вырезка, поэтому мы весь твой депозит с тебя спишем». Иди после этого доказывай обратное. Второй вариант: таможня соглашается с правильностью твоей декларации. Они говорят: «Хорошо, мы готовы твой депозит вернуть. Пиши заявление». Заявление рассматривается еще два месяца, в итоге выходит четыре. То есть фактически они берут у тебя беспроцентный кредит. Если согласились, что ты прав, то через четыре месяца тебе деньги вернут.
• Товар выпускается с таможни под обеспечение, фактически под залог разницы в пошлинах. Если потом мы нашу стоимость все-таки отстаиваем, таможня нам этот залог возвращает. Но если сумма залога перечисляется на депозит за один день, то возвращения мы ждем по полгода, значительные суммы там зависают.

Б. Длительность и трудоемкость оформления документов

• Разницу в пошлинах приходится возвращать очень долго. Допустим, мы доказали, что у нас правильная стоимость, они её принимают, но потом приходится предоставлять большой пакет документов, чтобы эти деньги вернуть обратно.

В. Возможность возбуждения уголовного дела

• Вопрос: а если Вы настаиваете на своей правоте? Ответ: тогда заводится дело о недостоверном декларировании. Деньги просто списывают. А тебя ещё могут привлечь к ответственности в зависимости от суммы начисленного ущерба. Либо административное наказание, либо уголовное. Вопрос: то есть для импортера это может закончиться не очень хорошо? Ответ: да, таких примеров достаточно.

Лучше не спорить

В большинстве случаев предприниматели предпочитают не спорить с таможней, а соглашаться с ценами и кодами товаров, на которых настаивают таможенники. В этом случае, по словам предпринимателей, таможня быстро дает «зеленый свет».

Но здесь возникает один неприятный момент. Предприниматели передают таможне копию контракта, в котором указаны стоимость товара и его наименование. Если предприниматель соглашается на пересмотр кода товара, он должен предоставить таможенникам новый вариант контракта. Запросить новую версию контракта у зарубежного поставщика импортер не может, поскольку это противозаконно и подрывает репутацию российского импортера. И российские импортеры в массовом порядке изготавливают поддельную версиюдоговора и передают ее таможенникам.

Как правило, подобная практика не имеет юридических последствий. Таможенники без проверки принимают фальшивый договор и выпускают товар на территорию России. Если не считать определенных финансовых потерь, которые несет предприниматель, ущерб от такой практики — скорее моральный. Зарубежный партнер остается в неведении.

Однако один из опрошенных сообщил, что лично знаком с уголовным делом, которое было заведено одновременно на предпринимателя и работников таможни за сговор с целью выполнения контрольных показателей (цитату см. ниже).

Еще одна возможность избежать конфликта с таможней состоит в том, что предприниматель предоставляет образцы товара и просит таможенников самим определить правильный код. Положительный аспект этой процедуры состоит в том, что она полностью страхует предпринимателя от обвинений в недостоверном декларировании. Негативные аспекты — это, во-первых, платность экспертизы, а, во-вторых, предприниматель заранее соглашается с тем кодом, который таможня присвоит его товару.

Можно ли за взятку откупиться от требований изменить код товара, т. е. обеспечить таким способом право на достоверное декларирование? Предприниматели склонны отвечать на этот вопрос отрицательно. Если над таможенниками довлеет контрольная цифра, они заинтересованы ее обеспечить во что бы то ни стало, и это перевешивает стремление «заработать».

Цитаты.

А. Формы согласия с требованиями таможни

• Можно сразу согласиться с решением таможни, без лабораторной проверки. Допустим, что ты согласен. Тогда тебе дают зелёный свет, по-быстрому всё отпускают. Но при этом тебе приходится подделывать документы — договоры от зарубежных партнеров. У тебя есть подлинник договора, там указана цена и наименование товара. Этот вариант не устраивает нашу таможню. Но просить зарубежного партнера переделать контракт, заложить в него ложную информацию — на такое никто из них не пойдет. Для них это какой-то нелепый риск, с которого они ничего не имеют. Приходится этот договор попросту подделывать, чтобы заложить в него требования таможенников.
• Есть еще такая возможность. Ты можешь предварительно привезти образцы. И сказать: «Ребята, я не знаю, как правильно этот товар закодировать. Вы можете это определить?». Получается, что ты подстраховался. Ты сдал им образцы, тебе таможня сказала, как кодировать. Ты в итоге так и закодировал, как тебе таможня сказала. Твоей вины нигде нет. Вопрос: это стоит денег, занимает время? Ответ: да, конечно. Это платная услуга. И время какое-то она занимает. Но ты страхуешься от обвинений в недостоверном декларировании.
• С точки зрения бизнеса — лучше доплатить и быстрее товар забрать, чем держать его на хранении, пока будут проходить всякие юридические процедуры.

Б. Уголовное дело по факту завышения таможенной стоимости

• Я недавно одно уголовное дело читал. Написано, что предприниматели вошли в сговор с таможней с целью выполнения контрольных показателей сотрудниками таможни. Очень мне понравилась такая формулировка. Значит, у них есть определённые контрольные показатели, которые они во что бы то ни стало должны выполнить в целях своего карьерного роста. Они не получают от этого живых денег, но продвигаются по служебной лестнице. И их очень здорово «дерут», если планы утверждены, но по факту сборы недобираются. Для них это самое страшное.

В. Можно ли за взятку сохранить достоверные сведения в таможенном декларировании?

• Вопрос: можно ли откупиться? Ответ: не всегда. Иногда это можно сделать через брокера. Но если таможне дали задание увеличить сборы по полной программе, то с ними, может быть, и невозможно договориться. В той же экспертизе ты вообще не участвуешь в этом процессе. Ты не знаешь, что там происходит. И там эфэсбешники наблюдают. Таможенники боятся.
• Не всегда есть смысл откупаться. Обычно разница в величине таможенных сборов не столь велика, чтобы идти на риск, и все равно деньги надо платить. Проще согласиться, и дело с концом. В таких операциях есть смысл, если ты ввозишь товар с высокой пошлиной, а хочешь, чтобы он был оформлен по самой низкой. Но это уже чистая уголовщина. Сейчас такими вещами мало кто занимается.

О возможностях судебной защиты

Предприниматели говорят, что возможность оспаривания в суде неправомерных требований таможни существует. Более того, вероятность выиграть дело достаточно высока. Но суд — это трудоемкая, длительная и зачастую дорогостоящая процедура, а положительный исход возможен, но не гарантирован. Кроме того, таможенники очень не любят судиться и поэтому могут «запомнить» данного предпринимателя и при случае отомстить ему.

Малые и средние предприниматели практически не обращаются за судебной защитой от требований таможни. Крупным предприятиям это по силам, но и они предпочитают договариваться, а не судиться.

Цитаты.

• Бывает, что люди подают в суд на таможню по поводу завышения таможенной стоимости. Таможенники очень этого не любят, потому что где-то 80% дел они в суде проигрывают. Но суд — это трудоемкая и длительная процедура. Она не всем по силам и не всем хочется с этим связываться. Тут каждый принимает для себя самостоятельное решение. Опять-таки крупные фирмы, имеющие штат юристов, находятся в более выгодном положении.
• Когда они своим решением корректируют таможенную стоимость, у импортёров есть возможность обратиться в суд, и достаточно велика вероятность, что импортер этот суд выиграет. Но таможенники могут тебе это припомнить. Потому что у них показатели «плывут», если они проигрывают дело в суде.

Когда просят корректировать таможенную стоимость

Требования о корректировке таможенной стоимости товара возникают не всегда. По свидетельству предпринимателей, это 10-15% от всех случаев декларирования. Но, по словам опрошенных, неприятно то, что такие ситуации возникают внезапно. Денежные потери могут быть относительно невелики, но резко возрастают трудозатраты и потери времени. Велики и моральные издержки, коль скоро многие предприниматели выдвигают эту проблему на первый план.

Цитаты.

• Вопрос: как часто возникают такие проблемы? Ответ: чаще работа идет в нормальном режиме. Все знают поставщиков, знают производителей. Может быть, раз в полгода какая-то история случается. Таможенник вдруг начинает считать, что товар неправильно декларирован. До этого они считали, что правильно декларировали, а сейчас вдруг неправильно. И предсказать это невозможно. Вопрос: все-таки как часто это случается? Ответ: процентов 10 от всех случаев декларирования наберется. Но это всегда происходит неожиданно и очень больно бьет. Как в Советском Союзе. Ты ничего плохого не делаешь, но можешь и «попасть под раздачу». Прогнозируемости в этом плане нет никакой.
• Вопрос: как часто эти проблемы возникают? Ответ: на моём опыте постоянно. Конечно, всё зависит от контрактных условий. Но как только у нас идёт снижение стоимости, эта проблема становится основной. Мы в год по пять, по шесть раз выпускаем товар под обеспечение, потом эти деньги возвращаем в течение этого года или следующего, потому что это очень долгая процедура.

В кризис незаконное давление на предпринимателей растет

В кризис выполнение таможнями контрольных показателей усложняется. Во-первых, можно предположить (предприниматели об этом мало осведомлены), что контрольные показатели могли увеличиться в связи с обострением проблемы наполняемости государственного бюджета. Во-вторых, — об этом говорили многие импортеры — кризис заставляет предпринимателей искать более дешевых поставщиков, поскольку внутренние цены упираются в потолок спроса.

Поиск дешевых зарубежных поставщиков нередко бывает успешным, однако таможня, как правило, неохотно соглашается со снизившимися ценами и требует приравнивания стоимости к прошлым поставкам. Возникающие споры заканчиваются по-разному, но в целом предприниматели указывают, что по этой причине их отношения с таможней усложняются.

Цитаты.

• Из-за кризиса мы стали искать сырье более дешевое на рынке, что было непросто. И перейти с наших постоянных партнеров на других. Это определенные риски, когда ты находишь нового партнера с более дешевым сырьем. И опять же проблемы с таможней, я говорю про уменьшение стоимости. Мы реально нашли более дешевых поставщиков, в контрактах все цены прописаны, но таможня не желает с этим соглашаться.
• Казалось бы, нас надо поощрять за то, что мы ищем более дешевых поставщиков. Мы тем самым мы сдерживаем рост внутренних цен. Но нет, таможне это не нравится. Для них это проблема.

Дискриминация малого и среднего бизнеса

Большие предприятия имеют преимущества при работе с таможней. Тем, кто имеет в своем штате квалифицированных юристов, легче отстаивать позицию в спорах с таможней. Таможенники это понимают и сами стараются не доводить дело до серьезных конфликтов.

Что же касается малых предприятий, то зачастую у них нет иного выхода, кроме как соглашаться с предъявляемыми им требованиями.

Крупные предприятия находятся в привилегированном положении еще по одной причине. Большие объемы грузов, которые они провозят через границу, помогают таможне выполнять планы по таможенным сборам. Благодаря этому, как отметил один из опрошенных, таможня их «уважает», легче достигается взаимопонимание.

Цитаты.

• Когда ты не согласен с таможней, ты должен быть либо очень большим и сильным, и у тебя должен быть штат юристов, либо ты просто соглашаешься с тем, что говорит тебе таможня.
• Большие компании имеют возможность защищаться и нападать на таможню. У них есть юридические отделы. А малые и средние, как правило, этого не могут. У них только один вариант: как сказали — так и делайте.

И здесь остается поставить точку.